II Seminário sobre Regulação da Atividade Portuária

Organizado no Rio de Janeiro, simpósio contou com dois dias de debates entre magistrados, integrantes de agências reguladoras e especialistas do setor

A Revista Justiça & Cidadania realizou, em março, a segunda edição do “Seminário sobre Regulação da Atividade Portuária”, no Rio de Janeiro. O objetivo do simpósio foi debater as potencialidades e os desafios do setor, a partir da análise sobre a regulação da atividade portuária, com destaque para os serviços de movimentação de contêineres.

Palestra com Pedro Malan – O primeiro dia contou com a palestra de abertura do ex-ministro da Fazenda Pedro Malan, que falou sobre o papel-chave de portos, logística e os contextos regulatórios no atual cenário geopolítico. O economista destacou que a crise financeira de 2008 iniciou o processo de questionamento do sistema econômico baseado na globalização e o aumento da desconfiança da população com os efeitos gerados por esse sistema, como perda de empregos nos Estados Unidos da América e na Europa, déficit comercial e aumento da desigualdade.

Malan afirmou que, nesse cenário de maior instabilidade política e econômica, os “pontos de estrangulamento geográficos”, como o Estreito de Ormuz e o Canal do Panamá, tornaram-se ainda mais importantes para a economia e o comércio mundial. “Todos os países do mundo estão mais preocupados com questões de segurança nacional. Esse tema assumiu papel fundamental na discussão de qualquer país, assim como o papel dos ‘pontos de estrangulamento’ também assume importância crescente na geopolítica mundial.”

Esse cenário, segundo Malan, reforça a importância dos portos e do acesso à logística dos portos para o desenvolvimento econômico dos países em um “mundo que ficou muito mais instável, imprevisível e perigoso”. O economista também defendeu que, para o Brasil, a melhor maneira de responder a esse cenário internacional adverso é fortalecer a parceria entre o setor público e o privado para alavancar investimentos e reforçar os processos regulatórios e o funcionamento das agências reguladoras, reduzindo incertezas e garantindo segurança jurídica.

Painel de Abertura – No painel de abertura do segundo dia do simpósio, o vice-presidente do STJ, ministro Luis Felipe Salomão, destacou a relevância estratégica do seminário diante das incertezas do cenário nacional, enfatizando o papel central da atividade portuária e do comércio internacional para a economia.

O vice-presidente do STJ também mencionou dois importantes movimentos legislativos em curso que trazem mudanças importantes para o setor portuário: a atualização do Código Civil e a elaboração de um projeto de lei sobre Direito Internacional Privado. “Pode-se notar que a maioria dos países já tratou de criar um Código de Direito Internacional Privado. No caso do Brasil, esse projeto de lei trata de temas que também são muito relevantes para a área do Direito Portuário e do Direito Marítimo.”

Na sequência, o presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), desembargador Ricardo Couto, abordou a relevância econômica da atividade portuária e as recentes adaptações regulatórias no setor, ressaltando a importância do debate sobre eventuais mudanças legais e seus impactos, com expectativa de um encontro produtivo para o aprimoramento da regulação.

Representando o diretor-geral da Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados (Enfam), ministro Benedito Gonçalves, a desembargadora federal Carmen Silvia, do TRF2, que é membro do Conselho Superior da Enfam, também participou do seminário. Em sua fala, registrou a relevância da atividade portuária e enfatizou o potencial estratégico da chamada “economia do mar” e da Amazônia Azul, apontando a necessidade de desenvolvimento sustentável e de políticas públicas que explorem esse vasto patrimônio de forma responsável.

Encerrando o painel, o diretor-geral da Escola da Magistratura Regional Federal da 2^a Região (Emarf), desembargador federal Aluisio Mendes, lembrou que a atividade portuária representa 95% das importações e exportações brasileiras, ou seja, quase 15% do PIB. No entanto, ressaltou a necessidade de capacitação dos magistrados sobre o tema, diante de sua complexidade e da ausência de formação específica na graduação, enfatizando o papel das escolas judiciais, como a Emarf, na promoção de conhecimento prático e no fortalecimento da segurança jurídica e da previsibilidade nas decisões.

Controvérsia na cobrança da taxa SSE – O coordenador acadêmico do seminário, ministro Gurgel de Faria, do STJ, proferiu a palestra magna do evento, traçando o histórico da controvérsia que envolve a cobrança da taxa SSE (Serviço de Segregação e Entrega), ou também conhecida como THC2, de separação e segregação de contêineres pelos operadores portuários, em relação aos terminais retroportuários.

O ministro destacou que o grande debate no STJ se deu sobre o que deveria prevalecer: a posição da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), que entende que há um serviço extra na segregação de contêineres, ou a visão do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), de que há uma concorrência e uma posição dominante do operador portuário, que cobra a taxa em relação aos terminais retroportuários.

A Primeira Turma do STJ decidiu, por maioria, que a cobrança da tarifa configura abuso de posição dominante, violando a legislação brasileira sobre defesa da concorrência. “Prevaleceu, portanto, a interpretação de que regulação e concorrência são complementares. A regulação da Antaq não tem isenção antitruste. A palavra do Cade, no âmbito do Executivo, é a última. É a que prevalece. Isso está em lei.”

Encerrando sua fala, o ministro enfatizou, no entanto, a importância da harmonização entre Cade e Antaq para uma regulação mais eficiente da atividade portuária. “Acredito que esse tema, embora complexo, possui solução. A segregação é um serviço diferenciado, com prazos a cumprir. Mas qual é o parâmetro? Qual é a taxa? Vai ficar a critério do operador portuário dizer qual é esse valor? Uma solução é a Antaq fixar esses parâmetros.”

Regulação dos serviços de movimentação de contêineres – O primeiro painel do seminário tratou da regulação dos serviços de movimentação de
contêineres e foi presidido pelo ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, do STJ, o qual afirmou que os temas relacionados à movimentação de contêineres permanecem há anos em debate no país. Ele ressaltou, ainda,  a importância de encontros como o seminário para promover o diálogo entre os diversos atores envolvidos e aprimorar a compreensão sobre o assunto.

O coordenador regional da Escola Paulista da Magistratura, juiz de Direito Frederico Messias, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), na condição de debatedor, destacou que conflitos empresariais, frequentemente, acabam sendo levados ao Judiciário como última instância de solução, inclusive após passarem por órgãos reguladores e concorrenciais, e apontou a necessidade de reflexão sobre o papel dessas instâncias na resolução de controvérsias no setor portuário.

O co-coordenador do Comitê de Regulação de Portos da FGV-Rio, Pedro Neiva, apresentou breve histórico sobre a regulação dos serviços de movimentação de contêineres no Brasil, destacando que o tema é debatido há mais de duas décadas, com mudanças sucessivas de entendimento por diferentes instituições, o que explica a complexidade atual. Neiva ressaltou também que o debate recente passou a se concentrar menos na existência do serviço e mais na análise de eventuais abusos na cobrança, além de abordar a importância do diálogo interinstitucional para garantir regulação de qualidade da atividade portuária.

A consultora jurídica do Ministério de Portos e Aeroportos, Marcela Muniz, concentrou sua apresentação nas linhas de atuação do setor público para resolver conflitos regulatórios, especialmente no setor de movimentação de contêineres. Marcela defendeu três frentes de atuação: a necessidade de processos administrativos bem estruturados; o fortalecimento do diálogo institucional entre órgãos com competências complementares, ainda que com entendimentos divergentes; e a atuação coordenada quando as controvérsias chegam ao Judiciário. “A nossa tentativa é juntar os atores em fóruns de conversa e de trocas de informações para fazer a união dos setores. Acredito que o desafio seja juntar nessa mesa também o Judiciário, os tribunais de contas e os demais órgãos de controle, para criar soluções inteligentes.”

Por fim, o diretor-geral da Antaq, Frederico Carvalho Dias, falou sobre o papel da agência reguladora na garantia da segurança jurídica e da estabilidade regulatória do setor. Reforçou também a importância de investimentos na construção de mais áreas para movimentação de contêineres.

Segundo dados da Antaq, em 2026, serão  realizados quatro leilões de terminais de contêineres que, somados, aumentam a capacidade de movimentação em 6,5 milhões de TEUs. “O primeiro passo é o leilão para que, em cinco, seis anos, a gente tenha esse aumento de disponibilidade. A atuação da Antaq é dar segurança jurídica e harmonizar conflitos, aumentando a capacidade de infraestrutura e criando um mercado sadio, que estimule a eficiência e coíba os abusos”, afirmou o diretor-geral da Antaq.

Abordagem concorrencial e judicial dos serviços de movimentação de contêineres – O segundo painel do dia teve como tema a abordagem concorrencial e judicial da movimentação de contêineres. O ministro Afrânio Vilela, do STJ, presidente do painel, destacou a relevância estratégica da matéria e enfatizou enfatizou a centralidade do setor portuário para a logística nacional.

O debatedor do painel, ministro Teodoro Silva Santos, do STJ, mencionou o caráter técnico e ao mesmo tempo concreto do tema, ressaltando seus impactos diretos em eficiência logística, custos e competitividade. Também abordou a importância de aproximar a prática à teoria no âmbito do STJ, especialmente na uniformização da jurisprudência, diante da complexidade das controvérsias no setor.

A procuradora-geral federal da Advocacia Geral da União (AGU), Adriana Maia Venturini, defendeu a segurança jurídica e a estabilidade regulatória no setor portuário. Sobre a controvérsia da taxa SSE, Adriana explicou que a questão não é apenas tarifária, mas um conflito entre regulação, concorrência e controle, que exige parceria e cooperação.

Destacou, ainda, decisão recente do STF que não entrou no mérito de discutir a legalidade ou não da cobrança, mas apontou a cooperação institucional como caminho para maior segurança jurídica e eficiência regulatória. “Quem tem que decidir sobre a matéria é a Antaq, de mãos dadas com o Cade, sobre a perspectiva concorrencial, porque ambos são órgãos da administração pública federal, representados pela Procuradoria-Geral Federal. Se cada um desses órgãos trabalhar de forma autorreferencial, teremos um sistema de autofagia institucional que vai gerar instabilidade política e aumentar o custo de capital, afugentando investimento e diminuindo a segurança econômica.”

O presidente do Cade, Gustavo Freitas, apresentou o ponto de vista do órgão em relação à cobrança da tarifa SSE. Segundo Freitas, a cobrança tem previsão legal, apesar da posição dominante no mercado do operador portuário. “Agora o Cade terá preocupação se o operador portuário cobrar um valor que não faz sentido econômico, ou seja, um valor que não maximiza lucro, mas que maximiza toda a cadeia, ao excluir o competidor e ganhar na próxima etapa. Isso pode ser menos eficiente e gerar peso morto da economia.”

O ex-conselheiro do Cade Luiz Hoffmann afirmou que a posição dominante não é um ilícito per se, mas sim o abuso dessa posição dominante, que precisa ser verificado no caso concreto. Hoffmann também reforçou a importância do diálogo entre agências reguladoras para garantir segurança jurídica e mais investimentos.

Segurança jurídica nas licitações portuárias – O painel de encerramento contou com a participação do coordenador do seminário, ministro Gurgel de Faria, do STJ; do diretor-geral da Emarf, desembargador federal Aluisio Mendes; do presidente do Conselho Federal da OAB, Beto Simonetti; e da presidente da OAB-RJ, Ana Tereza Basilio.

O ministro Luiz Fux, do STF, proferiu a palestra de encerramento sobre segurança jurídica nas licitações portuárias. Destacou a importância da estabilidade da jurisprudência para a atração de investimentos, especialmente no setor portuário.

Segundo Fux, o setor é caracterizado por dois aspectos: o alto valor dos investimentos e a longa duração dos contratos. “Os julgadores devem ter essa preocupação sobre o custo Brasil. O empresário trabalha com estabilidade e com previsibilidade. Ninguém vive sem previsibilidade. Então, a jurisprudência, que é a fonte formal do direito hoje, assim como os precedentes e a própria lei, precisam ser sólidos.”

Sobre o seminário – A segunda edição do “Seminário sobre Regulação da Atividade Portuária” foi realizada em parceria com a Escola Nacional de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados; o Tribunal Regional Federal da 2^a Região; a Escola de Magistratura Regional Federal da 2^a Região; o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro; e a Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro.